Wet open overheid (Woo) — openbaarheid van overheidsinformatie, en wat er gebeurt met bedrijfsgegevens die bij een overheid liggen

De Woo verplicht bestuursorganen om informatie openbaar te maken: uit eigen beweging, en op verzoek van iedereen die erom vraagt. Voor een onderneming zit het belang meestal aan de andere kant van de tafel: wat je hebt ingediend bij een gemeente, een inspectie, een subsidieverstrekker of een aanbestedende dienst, kan het onderwerp worden van een Woo-verzoek van een concurrent, een journalist of een belangenorganisatie. De wet kent daarvoor uitzonderingsgronden voor bedrijfs- en fabricagegegevens en een procedure waarin een derde zijn zienswijze kan geven voordat er iets naar buiten gaat. De Woo trad op 1 mei 2022 in werking, in de plaats van de Wet openbaarheid van bestuur, en legt zelf geen enkele verplichting op aan bedrijven.

Waarvoor is dit bedoeld

De wet geeft eenieder een recht op publieke informatie en verplicht bestuursorganen daarnaast een groeiende lijst documenten uit eigen beweging te publiceren. Daarachter zit een tweede doel: de informatiehuishouding van de overheid zo inrichten dat informatie überhaupt vindbaar en leverbaar is. De Woo bouwt voort op de Wet openbaarheid van bestuur uit 1980, maar verschuift het zwaartepunt van verzoeken naar openbaarmaking uit eigen beweging.

Voor wie

De verplichtingen liggen uitsluitend bij bestuursorganen en bij de instellingen, diensten en bedrijven die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werken (art. 4.1, lid 1). Er is geen omzet-, personeels- of andere drempel, in geen enkele richting: elke overheidsorganisatie valt eronder en elk bedrijf kan een verzoek indienen. Een verzoeker hoeft geen belang te stellen (art. 4.1, lid 3) en hoeft dus niet te zeggen waarom hij iets wil weten of voor wie hij het vraagt. Voor ondernemingen die met de overheid zaken doen — leveranciers, vergunninghouders, subsidieontvangers, onder toezicht staande bedrijven — is de praktische betekenis dat hun eigen stukken bij die overheid in beginsel opvraagbaar zijn.

Wat er niet onder valt

De Woo verplicht bedrijven tot niets: zij richt zich op de overheid. Buiten de openbaarheid blijft verder informatie die onder een uitzonderingsgrond valt (hoofdstuk 5), en persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die voor intern beraad zijn opgesteld (art. 5.2). Een bestuursorgaan kan een verzoek onbehandeld laten als de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of als het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft (art. 4.6). Een groot deel van de actieve openbaarmakingsplicht van artikel 3.3 is bovendien nog niet in werking; zie hieronder.

Wat je moet doen

Voor een onderneming bevat de Woo geen verplichtingen, maar wel twee momenten waarop zij aan zet is. Het eerste ligt bij het aanleveren: gegevens vallen onder de absolute uitzondering van artikel 5.1, lid 1, onder c, alleen als zij vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, wat betekent dat uit de aanlevering zelf moet blijken dat het om vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens gaat. Het tweede ligt bij de zienswijze: als een bestuursorgaan een Woo-verzoek over jouw stukken ontvangt, is de zienswijzetermijn de gelegenheid om per document te onderbouwen wat waarom niet openbaar zou moeten worden.

Bedrijfs- en fabricagegegevens

Artikel 5.1, lid 1, onder c bepaalt dat openbaarmaking achterwege blijft voor zover die ‘bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld’. Dit is een absolute grond: er wordt niet afgewogen tegen het belang van openbaarheid. De twee voorwaarden zijn wel strikt — het moeten bedrijfs- en fabricagegegevens zijn, en zij moeten vertrouwelijk zijn meegedeeld. Gegevens die het bestuursorgaan zelf heeft opgesteld of die de onderneming zonder enige aanduiding van vertrouwelijkheid heeft ingeleverd, vallen er niet zonder meer onder.

Concurrentiegevoelige informatie

Wat niet onder de absolute grond valt, kan nog onder de afweging van artikel 5.1, lid 2, onder f vallen: ‘bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens’. Hier weegt het bestuursorgaan het belang van openbaarheid af tegen het belang van de onderneming, en het moet die afweging motiveren. Bij informatie die ouder is dan vijf jaar moet het bestuursorgaan uitdrukkelijk motiveren waarom het belang ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder weegt dan openbaarheid (art. 5.3).

De zienswijzeprocedure

Voordat een bestuursorgaan informatie over een derde openbaar maakt, past het artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht toe: een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd en die naar verwachting bedenkingen zal hebben, wordt in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. De Woo koppelt daar een termijnregeling aan: de beslistermijn wordt opgeschort vanaf de dag nadat het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat artikel 4:8 wordt toegepast, tot en met de dag waarop de zienswijze is gegeven of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (art. 4.4, lid 3). Loopt de opschorting af, dan meldt het bestuursorgaan dat aan de verzoeker, met de termijn waarbinnen alsnog wordt beslist (art. 4.4, lid 4). Besluit het bestuursorgaan tot verstrekking, dan gaat de informatie in beginsel tegelijk met de bekendmaking van het besluit naar de verzoeker. Verwacht het bestuursorgaan dat een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft, dan wordt de informatie pas twee weken na de bekendmaking verstrekt (art. 4.4, lid 5). Binnen die twee weken kan de derde een voorlopige voorziening vragen op grond van artikel 8:81 Awb; is dat verzoek gedaan, dan wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. Dit is in de praktijk het enige echte slot op openbaarmaking van bedrijfsgegevens.

Beslistermijnen

Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na ontvangst van het verzoek (art. 4.4, lid 1). Verdaging met ten hoogste twee weken kan als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie dat rechtvaardigt; daarvan moet vóór afloop van de eerste termijn schriftelijk en gemotiveerd mededeling worden gedaan (art. 4.4, lid 2). Daarbovenop komen de opschorting voor de zienswijze en de gewone opschortingsgronden van artikel 4:15 Awb, waardoor de feitelijke doorlooptijd in dossiers met derdenbelangen aanzienlijk langer is dan zes weken.

Openbaarmaking uit eigen beweging

Naast verzoeken kent de wet een algemene plicht om informatie uit eigen beweging openbaar te maken voor zover dat zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is (art. 3.1). Artikel 3.3 maakt dat concreet met een lijst categorieën die verplicht gepubliceerd moeten worden, in beginsel binnen twee weken na vaststelling of ontvangst (art. 3.3, lid 4). Bij algemene maatregel van bestuur kunnen daar categorieën aan worden toegevoegd (art. 3.3, lid 3). Dit is het deel van de wet dat een bedrijf raakt zonder dat iemand iets hoeft te vragen.

De categorieën die nog niet gelden

Van artikel 3.3 zijn in werking: lid 1, onder a, b, d en e — wetten en andere algemeen verbindende voorschriften, overige besluiten van algemene strekking, inzicht in organisatie en werkwijze, en de bereikbaarheid — plus lid 2, onder b, over vergaderstukken van de Kamers. Lid 1, onder c en lid 2, onder a en c tot en met l zijn ruim vier jaar na inwerkingtreding nog steeds niet in werking. Daaronder vallen onder meer agenda’s en besluitenlijsten, adviezen, convenanten, jaarplannen en jaarverslagen, Woo-verzoeken en de daarop genomen besluiten, onderzoeksrapporten, beschikkingen en klachtoordelen. Beschikkingen en onderzoeksrapporten zijn de categorieën waarin bedrijfsnamen het vaakst voorkomen.

Milieu-informatie en emissies

De uitzonderingsgronden van artikel 5.1, lid 1 en lid 2 zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu (art. 5.1, lid 7). Emissiegegevens kunnen dus ook niet worden achtergehouden met een beroep op vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens. Voor de overige milieu-informatie geldt een verzwaarde toets. Voor industriële bedrijven, afvalverwerkers en de agrarische sector is dit het punt waarop de Woo strenger is dan de rest van de wet doet vermoeden.

Informatie over jezelf

Artikel 5.5 regelt dat informatie die de verzoeker zelf betreft aan hem wordt verstrekt, ook als die informatie voor anderen niet openbaar zou zijn, met de mogelijkheid voorwaarden te stellen ter bescherming van de belangen uit de artikelen 5.1 en 5.2. Daarnaast kan een bestuursorgaan niet-openbare informatie beschikbaar stellen voor historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek, onder voorwaarden (art. 5.7). Elk bestuursorgaan wijst een of meer contactpersonen aan voor vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie (art. 4.7).

Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding

Hoofdstuk 7 van de Woo stelt het ACOI in. Het college adviseert regering en Staten-Generaal gevraagd en ongevraagd over de openbaarmaking van publieke informatie en over de informatiehuishouding, en het bemiddelt in individuele zaken. Om bemiddeling kunnen onderzoeksjournalisten, wetenschappers en beroepsmatig belanghebbenden zoals ngo’s vragen — niet ondernemingen die hun eigen gegevens beschermd willen zien. De uitkomst is niet bindend: lukt bemiddeling, dan volgt een bevestigingsbrief; lukt zij niet, dan geeft het college een advies dat het bestuursorgaan bij zijn verdere besluitvorming moet betrekken. Beide worden gepubliceerd.

Toezicht NL

Er is geen toezichthouder met handhavingsbevoegdheden. Het ACOI adviseert en bemiddelt, de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed kijkt naar de informatiehuishouding, en de uiteindelijke beslechting ligt bij de bestuursrechter: bezwaar bij het bestuursorgaan, beroep bij de rechtbank, hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, en voor een derde de voorlopige voorziening binnen de twee weken van artikel 4.4, lid 5.

Boete

De Woo kent geen bestuurlijke boete — niet voor bestuursorganen die te laat of ten onrechte weigeren, en al helemaal niet voor bedrijven, die immers geen verplichtingen hebben. Naleving wordt afgedwongen langs bestuursrechtelijke weg: tegen een weigering of een te laat besluit staat bezwaar en beroep open, en de rechter kan het bestuursorgaan opdragen alsnog openbaar te maken of juist de openbaarmaking tegenhouden. Voor een onderneming betekent dat: wie zijn gegevens beschermd wil zien, moet dat in de zienswijze en zo nodig bij de voorzieningenrechter doen, want een sanctie achteraf bestaat niet en openbaar gemaakte informatie is onherroepelijk openbaar.